04-Frédéric Poulard
SESSION 1 : DES PRESCRIPTIONS CENTRALISÉES :
LES EFFETS DES RÉFORMES PUBLIQUES SUR LE
CONTENU DU TRAVAIL ET LE CONTOUR DES GROUPES
PROFESSIONNELS
Réformes budgétaires et transformations de l’emploi
dans les établissements publics culturels
Frédéric Poulard (Université Paris Cité -LCSP)
LES EFFETS DES RÉFORMES PUBLIQUES SUR LE
CONTENU DU TRAVAIL ET LE CONTOUR DES GROUPES
PROFESSIONNELS
Réformes budgétaires et transformations de l’emploi
dans les établissements publics culturels
Frédéric Poulard (Université Paris Cité -LCSP)
Transcript
00:00 Alors on accueille donc Frédéric Poulard qui va nous présenter donc "réformes budgétaires et
00:13 transformation de l'emploi dans les établissements publics culturels" donc il s'agit des résultats
00:19 d'une étude qui a été co-réalisée avec Marion Mauchosset. Merci tout d'abord pour cette
00:25 invitation. Alors une première façon de penser les mutations des métiers du patrimoine consiste à
00:33 se pencher sur les réformes qui sont propres au secteur. Une autre manière consiste à examiner
00:39 les faits de réformes plus transversales qui affectent l'ensemble des ministères. Je pense en
00:44 premier lieu au nouveau management public qui se traduit autant par des politiques de
00:49 l'organisation que par des politiques budgétaires. Alors le processus il est bien connu, bien
00:54 documenté. Derrière l'ambition d'un état stratège il s'agit d'assurer un recentrement des fonctions
01:02 de conception, de pilotage et de contrôle au niveau central et dans le même temps d'assurer
01:09 un mouvement dit d'agencification qui se traduit par un déplacement du centre de pouvoir des
01:16 directions ministérielles vers les établissements publics dont l'autonomie juridique est encouragée.
01:22 Alors le ministère de la culture appelle tout particulièrement une analyse de ce phénomène
01:28 puisqu'il arrive en deuxième position quant au nombre d'opérateurs juste après le ministère
01:34 de l'enseignement supérieur et de la recherche et devant le ministère de la transition écologique.
01:39 Alors les établissements publics qu'il soit à caractère administratif ou à caractère
01:44 industriel et commercial, donc EPA dont je parlerai plus tard et EPIC, regroupent près de la moitié
01:50 des effectifs du ministère. Les établissements publics muséaux sur lesquels je vais insister
01:56 représentent à eux seuls près de 40% des EPA. Alors cet essor des établissements publics pose
02:03 la question des effets du nouveau management public sur la structure de l'emploi et sur sa
02:09 gestion. On a donc décidé avec ma collègue économiste Marion Mauchosset d'ouvrir cette
02:15 boîte noire dans le cadre d'une enquête pluridisciplinaire dont j'esquisserai ici
02:20 les premiers résultats, enfin les principaux résultats. Mais avant toute chose il faut
02:25 rappeler les attentes contradictoires qui pèsent sur ces établissements publics administratifs.
02:32 D'une part leur essor s'accompagne d'une promesse, celle d'une gestion plus souple sur les plans
02:40 comptables budgétaires et humains. Mais dans le même temps ils sont très vite associés à la
02:46 réflexion sur le coût de l'état qui est déployé par la direction du budget. Ces établissements
02:52 ont été l'objet de nombreuses réformes, j'en citerai deux parmi les plus importantes. Évidemment
02:58 vous les connaissez, la RGPP, donc Révision Générale des Politiques Publiques, qui instaure
03:03 en 2007 le non remplacement d'un fonctionnaire sur deux. Et bien sûr la LOLF, donc la loi organique
03:10 relative aux lois de finances, qui va tout particulièrement contraindre la gestion de
03:15 l'emploi en leur sein. En effet ces établissements sont en grande partie tributaires des règles de
03:21 contrôle qui pèsent sur eux et accompagnent l'injonction qui leur est faite de contenir
03:26 l'emploi. Ils sont ainsi soumis à une double contrainte qu'ils se voient signifier tous les
03:32 ans. La première concerne la masse salariale. Bon, celle-ci est commune à toutes les administrations
03:37 publiques et correspond donc au cumul des rémunérations brutes des salariés, donc de
03:43 tous les salariés titulaire ou contractuel de l'établissement. La seconde contrainte concerne
03:51 le plafond des autorisations d'emploi qui découle lui de la LOLF entrée en vigueur au 1er janvier
03:59 2009. Alors c'est une affaire très sérieuse qui est suivie de près par les tutelles, toutes les
04:06 tutelles plusieurs fois par an, comme le rappelle ce témoignage d'une direction adjointe d'établissements
04:12 publics. Nous on a officiellement une tutelle qui est le ministère de la culture mais en réalité la
04:18 tutelle est exercée aussi par la direction du budget qui siège à nos conseils d'administration,
04:22 à nos pré conseils d'administration aussi. Et on voit aussi depuis quelque temps une forme de tutelle
04:27 par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, donc l'ex contrôleur financier,
04:31 qui va analyser la soutenabilité budgétaire de l'établissement, rendre un avis. Parce que
04:37 à ce stade le CBCM n'a qu'une voie consultative mais en fait son avis est systématiquement suivi
04:42 par la direction du budget. Alors une petite précision technique à ce stade concernant les
04:52 règles d'imputabilité budgétaire qui découlent de ces réformes et que l'on retrouve dans
05:00 tous les rapports d'activité, dans tous les bilans sociaux et pour lequel le décompte
05:07 se fait donc en ETPT, c'est à dire en emploi temps plein travaillé. Nous avons pour notre part
05:15 exploité le SIASP, donc le système d'information sur les agents des services publics, connaissent
05:23 bien les gens de l'INSEE, et qui est cette base elle mobilisée dans les rapports annuels sur l'état
05:29 de la fonction publique. Utiliser le SIASP et non pas ces rapports d'activité ou ces bilans sociaux
05:39 qui résonnent en ETPT, ça permet de raisonner en nombre d'agents par établissement. Ce qui offre
05:45 une lecture, vous l'imaginez bien, beaucoup plus contrastée que celle offerte dans les bilans
05:51 sociaux ou les rapports d'activité. Je prends juste un exemple, 12 contrats courts, 12 contrats
05:58 d'un mois, identifiés dans le SIASP, seront comptabilisés comme un emploi temps plein
06:04 travaillé annuel, donc non titulaire, dans les rapports d'activité. Autrement dit, les rapports
06:10 d'activité et les bilans sociaux vont donner l'image d'une structure de l'emploi beaucoup plus
06:14 plate et en tout cas moins inégalitaire que le SIASP. Alors les données issues du SIASP dévoilent
06:22 que les EPA du secteur culturel s'inscrivent comme fort pourvoyeurs d'emplois non titulaires,
06:29 dont la part s'élève à 76%, alors même que le ministère de la culture en mobilise seulement
06:36 avec 17%. Vous l'avez à l'écran en rouge. Donc ce tableau montre bien, vous voyez, il y a
06:45 les EPA culture, les EPA musée, finalement les chiffres sont très proches et puis le ministère
06:49 de la culture dans sa globalité. On assiste donc à une très nette segmentation des statuts d'emploi
06:56 et c'est conforme au nouveau management de public, à cette idée d'un état stratège. Donc entre le
07:02 ministère de la culture, d'un côté qui va recentrer ses activités de pilotage par le biais de son
07:09 noyau dur de titulaire, et à la périphérie de ce noyau, les établissements publics qui recourent
07:16 un volant d'agents non titulaires permettant de flexibiliser l'emploi. De l'avis même des
07:24 directions administratives, la croissance du nombre de contrats actuels et plus particulièrement de
07:30 CDD résultent des contraintes qui sont imposées par l'état aux établissements. Je vous cite ce
07:36 témoignage. Évidemment un organisme public, comme tout organisme vivant, on a un système immunitaire,
07:43 a un système immunitaire, il se défend. Et face à la politique de réduction de l'emploi public,
07:48 les établissements publics ont utilisé toutes les martingales à disposition pour recréer de
07:53 l'emploi là où on les avait supprimés. Et le hors plafond a évidemment été utilisé. Et les
07:59 contrats aidés, lorsque ça a été possible de les utiliser à la faveur de différentes appellations
08:03 de différents gouvernements, évidemment là aussi les établissements publics les ont utilisés. Et
08:08 donc en fait on a moins diminué de l'emploi de masse qu'on a diminué de l'emploi permanent
08:13 pour créer de l'emploi finalement précaire, de l'emploi affecté, ponctuel, temporaire. Dans le
08:20 prolongement de ce témoignage, l'analyse des données du Ciasp révèle que les EPA sont également
08:25 les plus de plus grands pourvoyeurs de contrats courts. Nous sommes en effet parvenus à distinguer
08:33 les contrats suivant leur durée. Vous voyez, on a créé des catégories entre moins d'un mois,
08:39 donc là moins d'un mois, on est vraiment sur les contrats courts au sens de l'ADARES. Mais on a
08:44 identifié les contrats entre 1 et 3 mois, entre 3 et 6 mois, 6 mois et 12 mois. Vous le voyez à
08:53 l'écran, les contrats de moins de 6 mois sont proportionnellement plus importants dans les
08:59 établissements publics là où les contrats de plus de 6 mois, ce qui inclut donc des CDD mais aussi
09:03 des CDI, le sont plus en centrale. Alors si les contraintes budgétaires s'appliquent à tous les
09:10 établissements publics, la structure de l'emploi est toutefois loin d'être homogène d'un établissement
09:16 à l'autre, comme le révèlent les données issues du bilan social du ministère de la culture.
09:25 Vous l'avez à l'écran. Alors là, je ne sais pas si le petit apparaît, enfin peu importe. Dans le
09:32 titre, normalement, vous devez voir, vous êtes censé voir qu'on résonne en ETPT. Donc là, ça veut
09:37 dire qu'on n'est pas passé par les SIASP pour la simple et bonne raison que l'utilisation des SIASP
09:42 s'accompagne du secret statistique et on n'a pas le droit d'isoler un établissement. On est obligé
09:46 de les agglomérer au moins trois établissements. Donc on a contourné la difficulté en regardant
09:51 les bilans sociaux du ministère où tous les établissements publics ne sont pas représentés,
09:58 puisque c'est déclaratif. Mais voilà, où on peut voir par ordre décroissant comment se positionnent
10:06 ces établissements publics muséaux selon la part de non titulaire. Et vous voyez qu'il y a des
10:12 écarts extrêmement importants. Alors ces données, elles permettent de prendre la mesure de ce
10:18 paradoxe en attirant notre attention sur les séquences réformatrices. C'est-à-dire que
10:23 ces établissements publics n'ont pas tous été autonomisés au même moment. Et donc suivant la
10:30 séquence réformatrice dans laquelle ils ont été autonomisés, ils sont plus ou moins contraints.
10:34 Donc ceux qu'on voit, si j'exclus le centre Pompidou là qui est particulier puisqu'on ne peut pas
10:40 isoler le musée qui est un service dans le centre Pompidou et qui est particulier puisqu'il a été
10:45 créé en 1971 sur un statut qui n'existait pas ailleurs à l'époque d'établissements publics
10:50 avec principalement des CDI. Et si on exclut le musée Pompidou, les trois musées qui arrivent
10:54 en tête en nombre de non titulaires, ce sont les musées d'ethnologie qui ont été reconfigurés
11:00 récemment au moment où s'appliquaient les réformes les plus dures, c'est-à-dire RGPP et la LOLF,
11:08 et qui ont été contraints très clairement d'ouvrir à condition de recourir à des non titulaires et à
11:18 promouvoir aussi beaucoup de sous-traitance. Alors on pourra revenir sur d'autres cas si vous le
11:27 voulez par la suite. Alors essayons à présent de comprendre comment ces contraintes s'articulent
11:32 avec les différentes qualifications. Pour rappel, l'autonomisation juridique des musées nationaux
11:39 depuis les années 90 a accompagné le profond bouleversement de leurs missions et de leur
11:44 structure d'emploi. Jusqu'à la fin des années 80, pour faire un peu court et simple, ces missions
11:52 étaient très largement polarisées entre les conservateurs d'un côté, à qui incombait les
11:58 tâches scientifiques, et les gardiens de l'autre, qui étaient généralement cantonnés à des
12:03 fonctions de surveillance, de nettoyage et d'entretien des sols, sans oublier évidemment
12:08 les activités de médiation qui étaient déjà largement supportées par des emplois précaires.
12:13 A la faveur d'une hausse considérable de leurs fréquentations, d'une diversification de leurs
12:18 missions et de leurs contraintes financières, ces établissements ont dû s'adapter, enfin ont dû
12:23 adapter leur structure d'emploi et faire évoluer leur pratique de gestion des ressources humaines.
12:31 Alors si cette transformation repose très largement sur le développement d'emplois
12:35 contractuels, l'inégale durée des contrats trahit également une segmentation des qualifications
12:42 vous voyez dans le tableau suivant, donc de répartition en pourcentage des statuts d'emploi.
12:48 Voilà un tableau qui nous montre que dans les EPA, les agents de catégorie A sont en effet
12:55 surreprésentés parmi les non titulaires. C'est contre intuitif. Leur part s'élève à plus de 30%
13:03 contre près de 25% pour tout statut d'emploi confondu. Il peut même atteindre, quand on
13:10 regarde certains rapports d'activité, je pense à Versailles, il peut même atteindre 50% dans
13:15 certains établissements. Alors ce recours aux non titulaires de catégorie A concerne avant tout les
13:21 nouveaux métiers qui ont soutenu l'élargissement des missions des musées, puisqu'on sait par ailleurs
13:25 que les conservateurs du patrimoine sont quasi exclusivement des titulaires. On a des données
13:30 aujourd'hui. Donc des nouveaux métiers qui ont soutenu l'élargissement des missions des musées,
13:36 c'est le cas des directions administratives de ces établissements, c'est le cas des responsables de
13:42 communication, de mécénat, de système d'information, certains community managers ou chargés de relations
13:48 publiques et des événements. Donc des métiers pour lesquels il n'existe pas de corps de fonctionnaire
13:55 spécifique ni de formation statutaire spécialisée, a priori. Alors plus libre quant à la rémunération,
14:03 ces contrats permettent également de répondre à un besoin d'attractivité de la fonction publique
14:07 pour des profils qui sont également recherchés dans le secteur privé. Le contrat apparaît alors
14:13 comme un moyen de contourner les grilles statutaires, ce que nous disait une direction
14:18 d'équipement. Donc un agent contractuel est bien plus payé qu'un agent titulaire à tout
14:26 niveau de sa carrière, quelle que soit, sauf les catégories A+, qui sont un peu à part. Mais pour
14:30 toutes les catégories A de fonctionnaires, les rémunérations versées, comme pour les attachés
14:35 d'administration, sont quand même très faibles. Et pour le niveau de technicité qui est
14:40 demandé pour la gestion d'un établissement comme le nôtre, si nous ne recourions pas à un contractuel,
14:45 nous n'aurions pas de candidat. Alors compte tenu de la marge de manœuvre des établissements, il
14:50 arrive que certaines fonctions administratives RH et financières soient tantôt pourvues par des
14:54 fonctionnaires, tantôt par des contractuels. Et cette tendance, elle est accélérée aujourd'hui
15:00 avec l'évolution des réformes qui permettent à tous les établissements publics, et on le voit sur
15:06 les profils de poste, de proposer des postes titulaires et en même temps non titulaires.
15:12 Alors évidemment des pratiques de ce type sont bien évidemment susceptibles d'accroître la
15:19 conflictualité sociale au sein des établissements. C'est ce que suggère cet extrait d'un compte-rendu
15:26 de comité technique paritaire du musée d'Orsay de l'Orangerie publié et mis en ligne par la CGT.
15:31 Je cite "comment la direction peut-elle soutenir en dialogue social qu'il n'existe pas de corps
15:38 de fonctionnaires pour des fonctions telles que secrétaire général, chef de département,
15:49 secrétaire assistant et gestionnaire, régisseur d'oeuvre, responsable mécénat. Ces emplois
15:55 étaient occupés par des fonctionnaires jusqu'en 2008-2010. Ils ont tous été remplacés par des
16:01 agents contractuels faute de candidature de titulaire. Certains sont à présent des agents
16:05 titularisés, sauvadés, au Louvre et à Versailles que la direction du musée d'Orsay et de l'Orangerie
16:11 prend souvent en exemple de référence. Ces emplois sont tenus par des fonctionnaires titulaires.
16:15 Les agents d'encadrement ne sont pas les seuls évidemment à être concernés par les emplois
16:22 contractuels. Les employeurs mobilisent aussi une large main d'oeuvre d'exécution. Fortement
16:28 tournée vers l'accueil des publics, celle-ci est liée aux missions historiques des musées
16:33 qui ont été confrontées à une forte croissance du nombre de visiteurs. Alors la situation d'emploi
16:40 des non titulaires de catégorie C apparaît pourtant très différenciée des non titulaires
16:45 de catégorie A. C'est ce que montre le tableau suivant qui offre un aperçu de la durée des
16:52 contrats par qualification et par âge. On constate que parmi les contrats courts de moins
17:02 d'un mois, donc là au sens de la Dares, les catégories C sont surreprésentées. Elles le
17:08 sont également pour toutes les autres durées de contrat à l'exception des contrats de 12 mois et
17:14 plus qui sont majoritairement pourvus par des agents de catégorie A. Pour cause, cette différence
17:21 dans la durée est principalement liée à l'usage de motifs de recours différenciés par les
17:25 employeurs. Les non titulaires de catégorie C sont ainsi davantage recrutés lors d'accroissement
17:30 temporaire ou saisonnier d'activité ou pour des besoins de continuité de service public. Derrière
17:36 le caractère temporaire ou saisonnier des missions se cache aussi la réalité du métier, de la
17:40 pénibilité des tâches d'exécution et parfois de personnel vieillissant qui nécessite la
17:45 constitution d'un vivier d'agent plus jeune afin d'absorber les piques, les différents piques.
17:50 Concernant les contrats courts, les musées présentent aussi la particularité de pouvoir compter sur les
17:56 emplois mécénés qui se sont développés à la faveur du cadre juridique fiscal relatif aux mécénats.
18:03 Suivi de près par le ministère qui est soucieux de ne pas voir ces emplois se transformer en CDI,
18:09 ils ont permis aux grands établissements de soutenir la croissance de leurs expositions,
18:14 ce qu'expliquait un agent du ministère. Je le cite "la surveillance des expositions au Louvre à
18:21 Orsay à Versailles c'était des hors plafond, c'est ce dont ils avaient besoin pendant les trois mois
18:25 de l'expo, un mois avant pour le montage, un mois après pour le démontage, donc cinq mois. Il y
18:30 avait un projet spécifique, il y avait souvent des mécènes pour les expositions qui donnaient
18:33 500 000 euros, un million d'euros et ça permettait sur ces crédits là d'embaucher des surveillants.
18:38 Si l'inspection générale des finances considère que les emplois hors plafond des musées sont très
18:45 largement conformes au cadre de la circulaire de 2010, certains établissements jouent toutefois
18:51 avec les règles et cherchent à optimiser leur marge de manœuvre comme l'expliquait la direction
18:55 administrative de l'un d'entre eux. Je cite à nouveau "en fait on force un peu le mécénat,
19:01 je n'aime pas trop le dire mais les contrôleurs du commissaire aux comptes en passant par la cour
19:05 des comptes voire notre argent comptable vérifie bien que le contrat de mécénat permet de répondre
19:09 à un projet spécifique". Donc nous dans tous nos contrats on précise "vous donnez de l'argent
19:14 mais ce n'est pas que pour les travaux que vous avez prévus c'est aussi pour le rayonnement et
19:18 le fonctionnement de l'établissement". Et si on a un besoin à l'entrée parce qu'il n'y a plus
19:22 personne on prendra là dessus et on dira "c'est conforme au contrat" même si dans l'esprit du
19:28 législateur c'est plutôt réserver un projet. Alors évidemment tous les musées n'ont pas la
19:33 même capacité à attirer et à promouvoir le mécénat. Voilà donc ça recrée aussi des inégalités
19:41 d'un établissement à l'autre. Alors j'arrive à la fin. Cette concentration des contrats courts
19:48 sur la catégorie la moins qualifiée contribue à alimenter une polarisation au sein du système
19:54 d'emploi. D'un côté les non titulaires de catégorie A dont les contrats plus longs et
19:58 mieux payés, je les ai décrits, et de l'autre les non titulaires de catégorie C pourvoient plutôt
20:09 des contrats de courte durée, peu payés et surtout ciblés sur des agents relativement jeunes. Ce
20:16 qui n'est pas propre à la culture bien sûr. Alors je conclue. On le comprend ces réformes budgétaires
20:24 ont à voir avec les dynamiques professionnelles à l'oeuvre au sein des établissements. Elles posent
20:30 donc plusieurs questions fondamentales que je soumets à votre réflexion, à commencer par les
20:35 contradictions qui sont inhérentes aux politiques publiques. Contradiction entre les politiques
20:40 budgétaires et d'organisation d'un côté et les grandes ambitions ministérielles de l'autre.
20:46 Contradiction entre la possibilité offerte aux établissements de maintenir un vivier de titulaire
20:52 et la réfaction parfois de certains concours de la fonction publique. Je pense aux ouvriers d'art,
20:59 aux techniciens d'art, aux chefs de travaux d'art. Contradiction enfin entre le maintien
21:04 d'un service public de qualité et les efforts demandés en termes de flexibilité. Flexibilité
21:09 qu'elle soit interne ou externe comme la sous-traitance qui est largement mobilisée
21:15 et que je n'ai pas eu le temps de vous présenter. Voilà, je vous remercie.
21:18 [Applaudissements]
21:20 [Musique]
21:22 [Musique]
21:24 [Musique]
21:26 [Musique]
21:28 [SILENCE]